副主席鮑曼就振興銀行抵押貸款的演說

很高興今年再次與大家一同參加美國銀行家協會社區銀行家會議。作為一名前社區銀行家，我總是喜歡抽空向各位學習，了解您的經驗，以啟發我在聯邦儲備的工作。1

今天，我想討論我們金融體系中一個令人擔憂的趨勢，這對銀行業、抵押貸款市場的穩定性以及消費者都具有重大影響。無論是出於對監管環境的有意決策，還是其他因素，我們已經看到抵押貸款發放和服務的轉移明顯從銀行部門流出。數據清楚地說明了這一點。2008年，銀行發放約60%的抵押貸款，並持有約95%的抵押貸款餘額的服務權。自那時起，這一收縮規模極為驚人。截至2023年，銀行僅發放約35%的抵押貸款，並服務約45%的抵押貸款餘額。2

為了更好理解這一變化的規模，作為監管者，我們有責任判斷這一轉變是否由於審慎監管規定所驅動。我們還應考慮這些規定是否適當校準，以反映抵押貸款發放和服務對銀行體系構成的風險。這種發放和服務的外流，對銀行、消費者以及整個抵押貸款系統都造成了成本。在某種程度上，這部分源於對這些活動的資本處理過度校準，導致要求與風險不成比例，並使銀行從事抵押貸款活動的成本過高。我看到一條前進的道路，既能促使銀行重新參與抵押貸款市場，又能維持一個安全穩健的銀行體系。

為何這種轉移很重要

對銀行而言：抵押貸款是業務模型的重要組成部分。這不僅關乎收入，還因為銀行本質上是一個關係型業務。購房是人生中的一個重大里程碑，銀行應該能夠為客戶提供這項服務。此外，大多數銀行偏好將抵押貸款服務留在內部，以確保良好的客戶體驗。我們知道，良好的服務能夠建立客戶忠誠度，但如果服務不佳，則可能引發顯著的不滿。

抵押貸款業務提供的關係利益是巨大的。與銀行有緊密聯繫的客戶，通常會在其他金融需求上轉向該銀行，從支票帳戶到投資服務。這可以形成一個良性循環——優質的抵押貸款服務能促進與客戶的更深層次關係，並提升銀行的財務韌性。抵押貸款服務還具有明顯的財務優勢。來自抵押貸款服務的手續費收入，能多元化銀行的收入來源，減少對貸款收入的過度依賴，提供更穩定的收入，獨立於利率環境。

銀行在服務方面也具有結構性優勢。通過抵押貸款建立的客戶關係，對銀行來說可能比非銀行機構更有價值，因為銀行能夠交叉銷售更多產品和服務。托管餘額必須存放在受保險的帳戶中，為銀行提供資金支持貸款活動，就像其他存款帳戶一樣。許多服務合約要求服務商代表拖欠借款人提前支付本金、利息及其他款項。銀行比非銀行更容易遵守這些要求，因為銀行可以獲得穩定、低成本的資金來源。

對消費者而言：隨著參與抵押貸款發放和服務的銀行數量減少，消費者的選擇和競爭也隨之降低，進而推升成本。此外，經歷財務困難的借款人在經濟衰退期間似乎表現更差，尤其是在非銀行服務商的情況下。在COVID-19期間，使用銀行服務商的借款人比非銀行服務商的借款人更有可能獲得寬限期。

對金融穩定性而言：非銀行服務商面臨其他脆弱性，正如金融穩定監督委員會（FSOC）最近發布的報告所述。4 他們面臨的最大風險之一是，這些抵押貸款公司所適用的監管和解決框架，未能跟上其成長的步伐。當一家大型銀行服務商倒閉時，監管者擁有工具確保核心服務功能得以持續——如正確記錄借款人的抵押貸款支付，並為財務困難的借款人提供適當的修改方案。而非銀行服務商受到的保障則少得多。

資本處理的挑戰

從學術研究和行業反饋來看，2013年抵押貸款服務權資本處理的變化，是銀行退出抵押貸款市場的一個因素。5 當金融機構將抵押貸款打包出售給證券化信託時，該機構會獲得一個“抵押貸款服務權”，或MSR，作為銷售的副產品。該MSR代表該機構在抵押貸款期限內預期能獲得的淨服務收入的現值，包括預期的服務費用減去相關支出。

這些對MSR資本處理的變化主要有兩個方面。首先，大多數銀行在MSR的風險權重上經歷了適度到中度的增加，這取決於銀行如何在資產負債表上核算MSR。6 其次，持有大量MSR的銀行面臨更嚴格的資本處理，超過一定比例（稱為“扣除門檻”）的MSR會被賦予較高的風險權重。

重新審視平衡

當時，監管者出於合理原因收緊了MSR的資本處理。因為MSR的估值較難計算，並非基於流動市場的交易價格，而是依賴模型，這些模型又依賴於對抵押貸款提前還款和違約可能性的主觀假設。這使得估值具有較高的波動性，尤其在利率波動期間，我們觀察到高違約率時，某些MSR市場可能會出現壓力甚至癱瘓。

這些都是合理的擔憂，我要明確指出，並非每家銀行都適合持有MSR。成功管理MSR估值的波動性，需具備先進的對沖能力或在再融資潮中有效的借款人留存策略。服務也伴隨著較大的操作風險和合規責任。從事抵押貸款服務的銀行，必須擁有足夠的專業知識和資源，以安全穩健地管理這些風險和責任。

不過，自2013年規定實施以來，監管者對MSR的了解已大幅提升，我們也更清楚MSR的資本處理如何影響銀行的抵押貸款發放和服務決策。首先，關於發放，銀行在決定是否發放抵押貸款及定價時，會考慮在證券化銷售後所獲得的MSR價值。資本處理降低了該MSR的價值。由於銀行約75%的抵押貸款發放是針對低至中等收入（LMI）借款人，這種資本處理可能特別影響這些借款人的抵押貸款可得性和負擔能力。7

關於服務，我們已得知扣除門檻可能阻礙銀行建立盈利的服務業務。這一影響對較小的銀行尤為顯著。抵押貸款服務需要大量的人員和技術投資，規模越大，成本越低。然而，小型銀行可能無法建立如此規模的服務組合，除非產生超過扣除門檻的MSR。

銀行持有的抵押貸款的風險權重，也會影響其對抵押貸款市場的參與和定價決策。這些風險權重是否合理校準，反映了實際風險？以抵押貸款的貸款價值比（LTV）為例。資本規則對LTV無差別地施加相同的風險權重，但違約概率和損失嚴重程度卻隨LTV大幅變化。低LTV抵押貸款的預期損失較低——借款人有強烈動機保護其股權，且抵押品價值遠超銀行的信貸曝險。此外，隨著本金逐步償還，抵押貸款的違約風險也會隨之降低，因為LTV逐漸降低。

資本要求與實際風險之間的這種不匹配，具有重要後果。銀行持有大量低LTV的抵押貸款。若要求過高的資本，會削弱銀行支持社區的資金部署能力。鑑於這些考量，我願意重新審視MSR和抵押貸款的資本處理是否合理校準，是否與風險相稱。

未來的路徑建議

儘管有許多規則規範銀行的抵押貸款發放和服務，我今天的討論主要聚焦於銀行監管資本的處理，這只是整個抵押貸款問題的一部分。全面解決抵押貸款市場的挑戰，還需要重新審視消費者金融保護局（CFPB）的規則和立法要求。以下是我們在巴塞爾框架內考慮的幾個可能有效應對挑戰的修改方向。

兩項監管提案即將推出，這些提案除了其他更廣泛的資本框架變革外，還將提高銀行從事抵押貸款發放和服務的激勵。首先，這些提案將取消抵押貸款服務資產從監管資本中扣除的要求，同時保持對這些資產的250%的風險權重。我們將徵求意見，確定這些資產的適當風險權重。這一變革將鼓勵銀行參與抵押貸款服務業務，同時承認這些資產價值在經濟周期中的不確定性。

其次，這些提案還將考慮提高抵押貸款在銀行帳簿上的資本要求的風險敏感性。一種做法是使用貸款與價值比（LTV）來確定住宅房地產敞口的適用風險權重，而非一刀切的風險權重。這一變化能更好地將資本要求與實際風險對齊，支持銀行的在帳貸款，並可能逆轉過去15年抵押貸款活動向非銀行機構轉移的趨勢。

這些潛在的變革將解決抵押貸款市場結構的合理關切，同時維持適當的審慎保障。我期待聽取行業和其他利益相關者對這些修改的反饋。

結語

通過建立一個具有韌性的抵押貸款市場，並促進各類金融機構的積極參與，我們可以為借款人提供負擔得起的信貸和高質量的服務，無論經濟狀況如何。強化銀行在這些活動中的參與，並不會威脅到銀行體系的安全與穩健。這些目標是相容的。

我期待與其他監管者合作，探索促使銀行回歸其傳統和核心業務範疇的方案，包括零售抵押貸款領域。

再次感謝您邀請我今天與大家會面，期待我們的討論。

1. 此處表達的觀點為我個人意見，不一定代表聯邦儲備委員會或聯邦公開市場委員會的立場。感謝Karen Pence協助準備這些發言。返回正文

2. 相關統計數據來自《房屋抵押貸款披露法》（HMDA）數據（發放數據）和《內部抵押金融》數據（服務數據）。HMDA數據涵蓋由自住、現建一至四家庭房產擔保的首次抵押貸款的封閉式、第一留置權貸款。銀行包括商業銀行、儲蓄機構和信用合作社。2008年的銀行市場份額略高於歷史標準，因為一些大型非銀行機構在2007和2008年倒閉。金融穩定監督委員會（FSOC）已發布一份關於非銀行抵押貸款服務的長期系列報告。見FSOC，《非銀行抵押貸款服務報告2024》（PDF）。返回正文

3. 參見Susan Cherry、Erica Jiang、Gregor Matvos、Tomasz Piskorski和Amit Seru的文章，“COVID-19期間的政府與私人家庭債務減免（PDF）”，《布魯金斯經濟活動論文集》（2021秋）；You Suk Kim、Donghoon Lee、Tess Scharlemann和James Vickery的文章，“債務減免中的中介摩擦：CARES法案寬限期的證據”，《金融經濟學期刊》158（2024），https://doi.org/10.1016/j.jfineco.2024.103873. 返回正文

4. 參見https://home.treasury.gov/system/files/261/FSOC-2024-Nonbank-Mortgage-Servicing-Report.pdf. 返回正文

5. Greg Buchak、Gregor Matvos、Tomasz Piskorski和Amit Seru的文章，“金融科技、監管套利與影子銀行的崛起”，《金融經濟學期刊》130（2018），https://doi.org/10.1016/j.jfineco.2018.03.011_._ 返回正文

6. 有關MSR資本處理變化的更多信息，見《國會報告：資本規則對抵押貸款服務資產的影響》（PDF）（理事會，2016年6月）。返回正文

7. 計算基於HMDA數據，針對自住、第一留置權固定利率購房抵押貸款。返回正文