Discours du vice-président chargé de la supervision Bowman sur la revitalisation du crédit hypothécaire bancaire

C’est un plaisir de vous rejoindre à nouveau cette année pour la Conférence des Banquiers Communautaires de l’American Bankers Association. En tant qu’ancien banquier communautaire, j’apprécie toujours de prendre le temps d’apprendre de votre expérience pour éclairer mon travail à la Réserve fédérale.1

Aujourd’hui, je souhaite aborder une tendance préoccupante dans notre système financier qui a des implications importantes pour le secteur bancaire, la stabilité du marché hypothécaire et les consommateurs. Qu’il s’agisse d’une décision consciente en réponse à l’environnement réglementaire ou d’autres facteurs, nous avons assisté à une migration significative de l’origination et du service hypothécaire hors du secteur bancaire. Les données racontent une histoire claire. En 2008, les banques ont originé environ 60 % des prêts hypothécaires et détenaient les droits de service sur environ 95 % des soldes hypothécaires. Depuis cette époque, la contraction a été extraordinaire. En 2023, les banques ont originé seulement 35 % des prêts hypothécaires et ont assuré le service d’environ 45 % des soldes hypothécaires.2

Pour mieux comprendre l’ampleur de ce changement, en tant que régulateurs, nous avons la responsabilité de déterminer si les réglementations prudentielles ont conduit à ce déplacement. Nous devons également considérer si ces réglementations sont correctement calibrées par rapport au risque que l’origination et le service hypothécaire représentent pour le système bancaire. Cette migration hors du secteur bancaire a été coûteuse pour les banques, les consommateurs et le système hypothécaire dans son ensemble. En partie, cela résulte d’une surcalibration du traitement du capital pour ces activités, entraînant des exigences disproportionnées par rapport au risque et rendant les activités hypothécaires trop coûteuses pour que les banques y participent. Je vois une voie à suivre qui intègre à la fois un renouveau de la participation bancaire au marché hypothécaire et un système bancaire sûr et solide.

Pourquoi cette migration est importante

Pour les banques : Les prêts hypothécaires constituent une composante importante du modèle économique. Ce n’est pas seulement du point de vue des revenus, mais parce que la banque est fondamentalement une entreprise de relation. L’achat d’une maison est une étape majeure de la vie, et les banques devraient pouvoir offrir ce service à leurs clients. De plus, la plupart des banques préfèrent conserver en interne la gestion des prêts hypothécaires pour assurer une expérience client positive. Nous savons que la gestion des prêts crée de la fidélité client lorsqu’elle est bien faite, mais peut générer une frustration importante lorsqu’elle est mal gérée.

Les avantages relationnels que le secteur hypothécaire offre sont substantiels. Les clients ayant des liens solides avec leur banque se tournent naturellement vers cette dernière pour d’autres besoins financiers, allant des comptes courants aux services d’investissement. Cela peut créer un cercle vertueux — un bon service client dans le secteur hypothécaire peut renforcer la relation avec le client et améliorer la résilience financière de la banque. La gestion des prêts hypothécaires offre également des avantages financiers distincts. Les revenus de frais issus de la gestion hypothécaire diversifient la source de revenus d’une banque, en réduisant sa dépendance aux revenus de prêt, et offrent un revenu plus stable, indépendant de l’environnement des taux d’intérêt.

Les banques disposent aussi d’avantages structurels dans la gestion des prêts. Les relations clients établies par le biais du crédit hypothécaire peuvent être plus précieuses pour les banques que pour les non-banques, car elles permettent de vendre plus de produits et services. Les soldes en fiducie doivent être détenus dans des comptes assurés, fournissant aux banques des fonds pour soutenir leurs activités de prêt comme dans tout autre compte de dépôt. De nombreux contrats de gestion exigent que le gestionnaire avance le principal, les intérêts et d’autres paiements au nom des emprunteurs en retard. Les banques peuvent plus facilement respecter ces exigences que les non-banques, car elles ont accès à des sources de financement stables et à faible coût.

Pour les consommateurs : En ce qui concerne les consommateurs, la réduction du nombre de banques impliquées dans l’origination et la gestion hypothécaire a diminué le choix et la concurrence, ce qui tend à faire baisser les coûts. De plus, il semble que les emprunteurs en difficulté financière soient plus mal lotis lors des ralentissements économiques lorsqu’ils sont servis par des non-banques. Pendant la COVID-19, les emprunteurs avec des gestionnaires bancaires étaient plus susceptibles de bénéficier de moratoires sur leurs paiements hypothécaires que ceux avec des gestionnaires non bancaires.3

Pour la stabilité financière : Les gestionnaires non bancaires présentent d’autres vulnérabilités, comme décrit dans un rapport récent du Conseil de Surveillance de la Stabilité Financière.4 Peut-être le plus grand risque qu’ils présentent est que les cadres réglementaires et de résolution pour ces sociétés hypothécaires n’aient pas suivi leur croissance. Lorsqu’un grand gestionnaire bancaire échoue, les régulateurs disposent d’outils pour assurer la continuité des fonctions essentielles de gestion — en veillant notamment à ce que les paiements hypothécaires des emprunteurs soient crédités correctement et que ceux en difficulté reçoivent des modifications appropriées. Les gestionnaires non bancaires sont soumis à beaucoup moins de protections.

Le défi du traitement du capital

Nous voyons clairement, à partir de la recherche académique et des retours de l’industrie, que le changement de 2013 dans le traitement du capital des droits de gestion hypothécaire a été un facteur dans le retrait des banques du marché hypothécaire.5 Lorsqu’un établissement financier titrise un prêt hypothécaire en le vendant à une fiducie de titrisation, il reçoit un « droit de gestion hypothécaire », ou MSR, en tant que sous-produit de la vente. Ce MSR représente la valeur actualisée attendue du revenu net de gestion que l’établissement recevra sur la durée du prêt, y compris les frais de gestion anticipés moins les dépenses.

Ces changements dans le traitement du capital des MSR ont été doubles. D’abord, la plupart des banques ont vu leur risque pondéré pour les MSR augmenter modestement à modérément, selon la façon dont elles ont comptabilisé ces droits dans leurs bilans.6 Ensuite, celles détenant d’importantes quantités de MSR ont été soumises à un traitement de capital encore plus strict, dans la mesure où tout MSR dépassant un certain pourcentage du capital (appelé « seuil de déduction ») recevait des pondérations de risque disproportionnellement élevées.

Repenser l’équilibre

À l’époque, les régulateurs ont resserré le traitement du capital des MSR pour des raisons valables. La valorisation des MSR peut être difficile, car elle ne repose pas sur des prix de transaction dans des marchés liquides. Elle est plutôt dérivée de modèles dépendant d’hypothèses subjectives sur le prépaiement hypothécaire et la probabilité de défaut. Cela rend ces valorisations volatiles, surtout lors de fluctuations des taux d’intérêt, et nous avons observé que lors de périodes de défauts élevés, certains marchés de MSR peuvent connaître des tensions ou se figer.

Ce sont des préoccupations légitimes, et je tiens à préciser que détenir des MSR n’est pas la bonne solution pour toutes les banques. Gérer avec succès la volatilité des valorisations des MSR lors des variations de taux d’intérêt nécessite des capacités de couverture sophistiquées ou une stratégie efficace de fidélisation des emprunteurs lors des vagues de refinancement. La gestion des prêts peut aussi comporter un risque opérationnel important et une responsabilité de conformité. Les banques impliquées dans la gestion hypothécaire doivent disposer d’une expertise et de ressources suffisantes pour gérer ces risques et responsabilités de manière sûre et saine.

Cela dit, les régulateurs connaissent beaucoup mieux les MSR depuis la mise en place des réglementations de 2013, et nous avons aussi beaucoup appris sur la façon dont le traitement du capital des MSR a influencé les décisions des banques concernant l’origination et la gestion hypothécaire. En ce qui concerne l’origination, lorsque les banques décident d’originer et de fixer le prix des prêts hypothécaires, elles considèrent la valeur du MSR qu’elles reçoivent après la vente en titrisation. Le traitement du capital rend ce MSR moins précieux. Étant donné que les banques titrisent environ 75 % de leurs origines hypothécaires à des emprunteurs à revenu faible ou modéré (LMI), ce traitement pourrait particulièrement affecter la disponibilité et l’accessibilité des prêts pour ces emprunteurs.7

En ce qui concerne la gestion, nous avons appris que le seuil de déduction pourrait freiner la capacité d’une banque à développer une activité de gestion rentable. Cet effet pourrait être plus marqué pour les petites banques. La gestion hypothécaire nécessite des investissements fixes importants en personnel et en technologie, ce qui la rend plus rentable à plus grande échelle. Cependant, les petites banques pourraient ne pas pouvoir constituer un portefeuille de gestion de cette taille sans dépasser le seuil de déduction pour le MSR.

Les risques pondérés pour les prêts hypothécaires détenus dans le portefeuille bancaire influencent aussi les décisions des banques concernant leur engagement sur le marché hypothécaire et leur tarification. Ces risques sont-ils calibrés de manière appropriée par rapport au risque réel ? Par exemple, le ratio prêt-valeur (LTV) d’un prêt hypothécaire. Les règles de capital imposent le même risque pondéré indépendamment du LTV, mais la probabilité de défaut et la gravité des pertes varient considérablement avec le LTV. Les prêts à faible LTV ont des pertes attendues faibles — les emprunteurs ont de fortes incitations à protéger leur fonds propres, et la valeur du collatéral dépasse largement l’exposition de crédit de la banque. De plus, le risque de défaut diminue avec le temps à mesure que le principal est remboursé et que le prêt migre vers des tranches LTV plus faibles.

Ce décalage entre les exigences de capital et le risque réel a des conséquences importantes. Les banques détiennent un grand nombre de prêts hypothécaires à faible ratio LTV. En exigeant un capital disproportionnellement élevé, nous réduisons la capacité d’une banque à mobiliser des fonds pour soutenir les besoins de sa communauté. Compte tenu de ces considérations, je suis ouvert à revoir si le traitement du capital des MSR et des prêts hypothécaires est correctement calibré et proportionné aux risques.

Voie à suivre proposée

Bien qu’il existe de nombreuses règles régissant l’origination et la gestion hypothécaire des banques, ma discussion aujourd’hui se concentre sur le traitement réglementaire du capital, qui ne représente qu’une petite partie du problème hypothécaire plus large. Aborder de manière globale les défis du marché hypothécaire nécessiterait également de revoir les règles du Bureau de la Protection Financière des Consommateurs (CFPB) et les exigences législatives. Permettez-moi de souligner quelques axes dans le cadre de Bâle qui pourraient efficacement répondre à certains défis et que nous envisageons de modifier.

Deux propositions réglementaires seront bientôt introduites, qui, parmi d’autres changements plus larges du cadre de capital réglementaire, inciteraient davantage les banques à s’engager dans l’origination et la gestion hypothécaire. Premièrement, ces propositions supprimeraient l’obligation de déduire les actifs de gestion hypothécaire du capital réglementaire tout en maintenant la pondération de risque de 250 % attribuée à ces actifs. Nous solliciterons des commentaires sur la pondération de risque appropriée pour ces actifs. Ce changement dans le traitement des actifs de gestion hypothécaire encouragerait la participation des banques dans ce secteur tout en reconnaissant l’incertitude quant à la valeur de ces actifs au cours du cycle économique.

Deuxièmement, ces propositions envisageraient également d’accroître la sensibilité au risque des exigences de capital pour les prêts hypothécaires inscrits dans les livres des banques. Une approche consisterait à utiliser le ratio prêt-valeur (LTV) pour déterminer la pondération de risque applicable aux expositions en immobilier résidentiel, plutôt que d’appliquer une pondération uniforme indépendamment du LTV. Ce changement pourrait mieux aligner les exigences de capital avec le risque réel, soutenir le crédit sur bilan par les banques, et potentiellement inverser la tendance à la migration des activités hypothécaires vers les non-banques au cours des 15 dernières années.

Ces changements potentiels répondraient aux préoccupations légitimes concernant la structure du marché hypothécaire tout en maintenant des garde-fous prudentiels appropriés. J’attends avec intérêt les retours de l’industrie et des autres parties prenantes alors que nous envisageons ces modifications.

Pensées de clôture

En créant un marché hypothécaire résilient, incluant une participation robuste de tous types d’institutions financières, nous pouvons offrir un crédit abordable et une gestion de qualité aux emprunteurs, quelles que soient les conditions économiques. Renforcer la participation des banques dans ces activités ne menace pas la sécurité et la solidité du système bancaire. Ces objectifs sont compatibles.

Je suis impatient de collaborer avec mes collègues régulateurs pour explorer des options permettant de ramener les banques à leurs activités traditionnelles et essentielles, y compris dans le secteur hypothécaire de détail.

Encore merci pour l’invitation à vous rejoindre aujourd’hui, et je me réjouis de notre discussion.

1. Les opinions exprimées ici sont personnelles et ne reflètent pas nécessairement celles de mes collègues du Conseil de la Réserve fédérale ou du Comité fédéral de marché ouvert. Je remercie Karen Pence pour son assistance dans la préparation de ces remarques. Retour au texte

2. Les statistiques sont tirées des données de la Loi sur la divulgation des prêts hypothécaires (HMDA) (origines) et d’Inside Mortgage Finance (gestion). Les données HMDA concernent les prêts hypothécaires à achat en premier rang à terme ferme garantis par des propriétés unifamiliales construites sur site occupées par le propriétaire. Les banques incluent banques commerciales, caisses d’épargne et unions de crédit. La part de marché des banques en 2008 était légèrement élevée par rapport aux standards historiques, car certains grands non-banques ont fait faillite en 2007 et 2008. Le Conseil de Surveillance de la Stabilité Financière (FSOC) a publié un rapport sur la gestion hypothécaire non bancaire, qui fournit une série chronologique plus longue. Voir FSOC, Rapport sur la gestion hypothécaire non bancaire 2024 (PDF). Retour au texte

3. Voir Susan Cherry, Erica Jiang, Gregor Matvos, Tomasz Piskorski, et Amit Seru, « Aide à la dette des ménages publics et privés pendant la COVID-19 (PDF) », Brookings Papers on Economic Activity (Automne 2021) ; You Suk Kim, Donghoon Lee, Tess Scharlemann, et James Vickery, « Frictions dans l’intermédiation en matière de soulagement de la dette : preuves de la moratoire CARES », Journal of Financial Economics 158 (2024), https://doi.org/10.1016/j.jfineco.2024.103873. Retour au texte

4. Voir https://home.treasury.gov/system/files/261/FSOC-2024-Nonbank-Mortgage-Servicing-Report.pdf. Retour au texte

5. Greg Buchak, Gregor Matvos, Tomasz Piskorski, et Amit Seru, « Fintech, arbitrage réglementaire, et l’essor des banques de l’ombre », Journal of Financial Economics 130 (2018), https://doi.org/10.1016/j.jfineco.2018.03.011_._ Retour au texte

6. Pour plus d’informations sur les changements dans le traitement du capital des MSR, voir Rapport au Congrès sur l’effet des règles de capital sur les actifs de gestion hypothécaire (PDF) (Board of Governors, juin 2016). Retour au texte

7. Calcul basé sur les données HMDA pour les prêts hypothécaires à achat en premier rang à taux fixe garantis par des propriétés occupées par le propriétaire. Retour au texte