监管副主席鲍曼关于振兴银行抵押贷款的讲话

很高兴今年再次与大家相聚，参加美国银行家协会社区银行家会议。作为一名前社区银行家，我一直喜欢借此机会向大家学习经验，以指导我在联邦储备的工作。1

今天，我想讨论我们金融体系中一个令人担忧的趋势，这一趋势对银行业、抵押贷款市场的稳定以及消费者都具有重大影响。无论是出于对监管环境的有意识的回应，还是其他因素，我们都看到抵押贷款发放和服务的迁移显著从银行业转移出去。数据显示，情况一清二楚。2008年，银行发放了大约60%的抵押贷款，并持有约95%的抵押贷款余额的服务权。从那时起，这一收缩过程异常巨大。截至2023年，银行仅发放了35%的抵押贷款，且持有约45%的抵押贷款余额的服务权。2

为了更好理解这一变化的规模，作为监管者，我们有责任判断是否审慎监管政策推动了这一转变。我们还应考虑这些监管措施是否合理校准，以应对抵押贷款发放和服务对银行体系构成的风险。这一迁移过程对银行、消费者以及整体抵押贷款系统都造成了成本。在一定程度上，这是由于对这些活动的资本处理过度校准，导致要求与风险不成比例，并使得银行从事抵押贷款活动的成本过高。我看到一条前进的路径，既能促使银行重新参与抵押贷款市场，又能确保银行体系的安全稳健。

为何这次迁移值得关注

对银行而言：抵押贷款是其商业模式的重要组成部分。这不仅关系到收入，更因为银行本质上是关系型企业。购房是人生中的重大里程碑，银行应能为客户提供这项服务。此外，大多数银行倾向于将抵押贷款服务留在内部，以确保良好的客户体验。我们知道，优质的服务能增强客户忠诚度，但服务不佳则会带来巨大挫折。

抵押贷款业务带来的关系利益是巨大的。与银行关系紧密的客户自然会在其他金融需求上优先选择该银行，从支票账户到投资服务。这可以形成良性循环——优质的抵押贷款服务可以增强客户关系，从而提升银行的财务韧性。抵押贷款服务还带来明显的财务优势。抵押贷款服务的手续费收入多样化了银行的收入来源，减少对贷款利差的过度依赖，提供了更稳定的收入，不受利率环境影响。

银行在服务方面也具有结构性优势。通过抵押贷款建立的客户关系对银行来说可能比非银行机构更有价值，因为银行可以交叉销售更多产品和服务。托管余额必须存放在受保账户中，为银行提供资金支持贷款活动，就像其他存款账户一样。许多服务合同要求服务商代表逾期借款人提前支付本金、利息及其他款项。银行比非银行机构更容易满足这些要求，因为银行拥有稳定、低成本的资金来源。

对消费者而言：随着参与抵押贷款发放和服务的银行数量减少，消费者的选择和竞争也随之减少，从而推高了成本。此外，经历财务困境的借款人在金融下行期间似乎表现更差，尤其是在非银行服务商的情况下。在COVID-19期间，使用银行服务商的借款人更可能获得宽限，延后还款，而非银行服务商的借款人则较少获得此类帮助。3

对金融稳定性而言：非银行服务商面临其他脆弱性，正如金融稳定监督委员会（FSOC）最近发布的报告所述。4 他们面临的最大风险之一是，这些抵押贷款公司的监管和清算框架未能跟上其增长的步伐。当一家大型银行服务商倒闭时，监管机构拥有工具确保核心服务功能持续——如确保借款人的还款正确入账，以及在财务困境中借款人获得适当的调整。而非银行服务商的保障措施则少得多。

资本处理的挑战

从学术研究和行业反馈来看，2013年抵押贷款服务权资本处理的变化，确实是银行退出抵押贷款市场的一个因素。5 当金融机构通过出售抵押贷款给证券化信托而实现证券化时，机构会获得“抵押贷款服务权”或MSR，作为销售的副产品。该MSR代表了机构在抵押贷款整个期限内预期获得的净服务收入的现值，包括预期的服务费减去相关支出。

这些对MSR资本处理的变化主要有两方面。首先，大多数银行在MSR的风险权重上经历了适度到中等的增加，具体取决于银行如何在资产负债表上核算MSR。6 其次，持有大量MSR的银行面临更严格的资本要求，即任何超过资本一定比例（称为“扣除阈值”）的MSR都将获得高风险权重。

重新审视平衡

当时，监管机构出于合理考虑收紧了MSR的资本处理。因为MSR估值难以计算，且不基于流动市场的交易价格，而是依赖于主观假设，如抵押贷款的提前还款率和违约可能性。这使得估值具有波动性，尤其在利率变动期间，且在高违约时期，某些MSR市场可能出现压力甚至停滞。

这些担忧是合理的，我要明确指出，持有MSR并非每家银行的正确选择。成功应对利率变动带来的估值波动，需要复杂的对冲能力或在再融资潮中有效的借款人留存策略。服务也存在较大的操作风险和合规责任。参与抵押贷款服务的银行必须具备足够的专业知识和资源，以安全稳健地管理这些风险和责任。

不过，自2013年新规实施以来，监管机构对MSR的了解明显增加，我们也学到了很多关于MSR资本处理如何影响银行抵押贷款发放和服务决策的经验。首先在发放方面，银行在决定是否发放抵押贷款及其定价时，会考虑在证券化销售后获得的MSR价值。资本处理降低了MSR的价值。由于银行大约75%的抵押贷款发放面向低至中等收入（LMI）借款人，MSR的资本处理可能特别影响这些借款人的抵押贷款可得性和负担能力。7

在服务方面，我们了解到，扣除阈值可能阻碍银行建立盈利的服务业务。这一影响对小型银行尤为明显。抵押贷款服务需要大量的固定投资，包括人力和技术，规模越大越具成本效益。而小型银行可能无法在不超过扣除阈值的情况下建立起足够的服务组合。

银行持有的抵押贷款风险权重也会影响其市场参与和定价决策。风险权重是否合理校准以反映实际风险？以抵押贷款的贷款价值比（LTV）为例。资本规则对不同LTV的贷款采用相同的风险权重，但违约概率和损失严重程度随着LTV变化很大。低LTV抵押贷款的预期损失较低——借款人有强烈的激励保护其权益，抵押品价值远超银行的信贷敞口。此外，随着本金偿还，抵押贷款的违约风险会逐渐降低，LTV也会降低。

资本要求与实际风险之间的错配具有重要后果。银行持有大量低LTV抵押贷款。要求过高的资本会削弱银行支持社区的能力。考虑到这些因素，我愿意重新审视MSR和抵押贷款的资本处理是否合理校准，是否与风险相称。

未来路径建议

虽然银行抵押贷款发放和服务受到许多规则的约束，但我今天的讨论主要集中在银行监管资本处理上，这只是抵押贷款问题的一个方面。全面解决抵押贷款市场的挑战，还需要重新审视消费者金融保护局（CFPB）的规则和立法要求。以下是我们在巴塞尔框架内考虑的几个可能有效应对部分挑战的建议。

即将提出的两项监管建议，将在其他更广泛的监管资本框架变革中，增强银行从事抵押贷款发放和服务的激励。第一，这些建议将取消抵押贷款服务资产从监管资本中扣除的要求，同时保持对这些资产的250%的风险权重。我们将征求意见，确定这些资产的适当风险权重。这一变化将鼓励银行参与抵押贷款服务业务，同时考虑到经济周期中这些资产价值的不确定性。

第二，建议还将考虑提高抵押贷款在银行账面上的资本风险敏感性。一个方案是采用贷款价值比（LTV）来确定住宅房地产敞口的风险权重，而不是一刀切的风险权重。这一变化可以更好地将资本要求与实际风险对齐，支持银行的资产负债表贷款，并可能逆转过去15年抵押贷款活动向非银行机构迁移的趋势。

这些潜在变革将解决抵押贷款市场结构的合理关切，同时保持适当的审慎保障。我期待听取行业和其他利益相关者的反馈，以完善这些方案。

结束语

通过打造一个韧性强、各类金融机构都能积极参与的抵押贷款市场，我们可以为借款人提供负担得起的信贷和高质量的服务，无论经济形势如何。加强银行在这些活动中的参与，并不威胁银行体系的安全稳健。这些目标是可以兼容的。

我期待与同行监管机构合作，探索让银行重返其传统核心业务——包括零售抵押贷款领域——的途径。

再次感谢大家邀请我今天发言，期待与大家的讨论。

1. 这里表达的观点仅代表我个人，不一定代表联邦储备理事会或联邦公开市场委员会的立场。感谢Karen Pence协助准备这些发言稿。返回正文

2. 统计数据来源于《住房抵押贷款披露法》（HMDA）数据（发放情况）和Inside Mortgage Finance（服务情况）。HMDA统计数据针对已完成的、由自住、现场建造的一至四户房产担保的首次抵押贷款。银行包括商业银行、储蓄机构和信用合作社。2008年的银行市场份额略高于历史水平，原因是一些大型非银行机构在2007年和2008年退出市场。金融稳定监督委员会（FSOC）已发布关于非银行抵押贷款服务的报告，提供了更长时间序列的数据。详见FSOC，《非银行抵押贷款服务报告2024》（PDF）。返回正文

3. 见Susan Cherry、Erica Jiang、Gregor Matvos、Tomasz Piskorski和Amit Seru的论文，“COVID-19期间的政府和私人家庭债务减免（PDF）”，《布鲁金斯经济活动论文》（2021秋）；You Suk Kim、Donghoon Lee、Tess Scharlemann和James Vickery的论文，“债务减免中的中介摩擦：基于CARES法案宽限的证据”，《金融经济学杂志》158（2024），https://doi.org/10.1016/j.jfineco.2024.103873. 返回正文

4. 见https://home.treasury.gov/system/files/261/FSOC-2024-Nonbank-Mortgage-Servicing-Report.pdf. 返回正文

5. Greg Buchak、Gregor Matvos、Tomasz Piskorski和Amit Seru的论文，“金融科技、监管套利与影子银行的崛起”，《金融经济学杂志》130（2018），https://doi.org/10.1016/j.jfineco.2018.03.011_._ 返回正文

6. 关于MSR资本处理变化的更多信息，见《国会报告：资本规则对抵押贷款服务资产的影响》（PDF）（理事会，2016年6月）。返回正文

7. 计算依据HMDA数据，针对自住、首次抵押贷款的固定利率购房贷款。返回正文