Discurso do Vice-Presidente de Supervisão Bowman sobre a revitalização do crédito hipotecário bancário

É um prazer juntar-me a vocês novamente este ano na Conferência de Bancários Comunitários da Associação dos Bancários Americanos. Como ex-bancário comunitário, sempre aprecio dedicar tempo a aprender com a vossa experiência para informar o meu trabalho no Federal Reserve.1

Hoje, gostaria de discutir uma tendência preocupante no nosso sistema financeiro que tem implicações significativas para a indústria bancária, a estabilidade do mercado hipotecário e os consumidores. Seja por uma decisão consciente em resposta ao ambiente regulatório ou por outros fatores, temos observado uma migração significativa da originação e gestão de hipotecas para fora do setor bancário. Os dados contam uma história clara. Em 2008, os bancos originaram cerca de 60 por cento das hipotecas e detinham os direitos de gestão de cerca de 95 por cento dos saldos hipotecários. Desde então, a contração tem sido extraordinária. Em 2023, os bancos originaram apenas 35 por cento das hipotecas e geriram cerca de 45 por cento dos saldos hipotecários.2

Para compreender a magnitude desta mudança, como reguladores, temos a responsabilidade de determinar se as regulamentações prudenciais impulsionaram esta alteração. Devemos também considerar se as regulamentações estão adequadamente calibradas ao risco que a originação e gestão de hipotecas representam para o sistema bancário. Esta migração de originação e gestão tem sido dispendiosa para bancos, consumidores e o sistema hipotecário como um todo. Em parte, isso resulta de uma calibração excessiva do tratamento de capital para estas atividades, levando a requisitos que são desproporcionais ao risco e que tornam as atividades hipotecárias demasiado caras para que os bancos as possam realizar. Vejo um caminho a seguir que incorpore tanto uma renovada participação dos bancos no mercado hipotecário quanto um sistema bancário seguro e sólido.

Por que esta migração importa

Para os bancos: As hipotecas são um componente importante do modelo de negócio. Isto não é apenas do ponto de vista da receita, mas porque a banca é fundamentalmente um negócio de relacionamento. A compra de uma casa é um marco importante na vida, e os bancos devem poder oferecer este serviço aos seus clientes. Além disso, a maioria dos bancos prefere manter a gestão de hipotecas internamente para garantir experiências positivas aos clientes. Sabemos que a gestão cria fidelidade do cliente quando bem feita, mas pode gerar frustração significativa quando mal executada.

Os benefícios do relacionamento que o negócio hipotecário oferece são substanciais. Clientes com fortes ligações bancárias tendem naturalmente a recorrer ao mesmo banco para outras necessidades financeiras, desde contas correntes até serviços de investimento. Isto pode criar um ciclo virtuoso — um bom serviço ao cliente no setor hipotecário pode levar a uma relação mais forte com os clientes e resultar numa maior resiliência financeira do banco. A gestão de hipotecas também oferece benefícios financeiros distintos. A receita de taxas proveniente da gestão de hipotecas diversifica a fonte de rendimento do banco, reduzindo a dependência excessiva de receitas de empréstimos, proporcionando uma receita mais estável, independente do ambiente de taxas de juro.

Os bancos também têm vantagens estruturais na gestão de hipotecas. As relações com clientes construídas através de empréstimos hipotecários podem ser mais valiosas para os bancos do que para as não-bancárias, pois podem vender mais produtos e serviços do que as entidades não bancárias. Os saldos em contas de caução devem ser mantidos em contas seguradas, fornecendo aos bancos fundos para apoiar atividades de empréstimo, assim como fariam com qualquer outra conta de depósito. Muitos contratos de gestão exigem que o gestor avance principal, juros e outros pagamentos em nome de mutuários inadimplentes. Os bancos podem cumprir estas exigências com mais facilidade do que as entidades não bancárias, pois têm acesso a fontes de financiamento estáveis e de baixo custo.

Para os consumidores: Quanto aos consumidores, a redução do número de bancos envolvidos na originação e gestão de hipotecas diminuiu a escolha e a concorrência, o que tende a baixar os custos. Além disso, mutuários que enfrentam dificuldades financeiras parecem estar pior durante períodos de crise financeira com gestores não bancários. Durante a COVID-19, mutuários com gestores bancários tinham mais probabilidades de receber moratórias nos seus pagamentos hipotecários do que aqueles com gestores não bancários.3

Para a estabilidade financeira: Os gestores não bancários enfrentam outras vulnerabilidades, como descrito num relatório recente do Conselho de Supervisão de Estabilidade Financeira (FSOC).4 Talvez o maior risco seja que os quadros regulatórios e de resolução para estas empresas hipotecárias não tenham acompanhado o seu crescimento. Quando um grande gestor bancário falha, os reguladores dispõem de ferramentas para garantir a continuidade das funções essenciais de gestão — exigindo que os pagamentos hipotecários dos mutuários sejam creditados corretamente e que os mutuários em dificuldades recebam modificações adequadas. Os gestores não bancários estão sujeitos a muito menos salvaguardas.

O desafio do tratamento de capital

Podemos claramente ver, com base em investigação académica e feedback da indústria, que a alteração de 2013 no tratamento de capital dos direitos de gestão de hipotecas foi um fator na retirada dos bancos do mercado hipotecário.5 Quando uma instituição financeira securitiza uma hipoteca vendendo-a a um trust de securitização, a instituição recebe um “direito de gestão hipotecária”, ou MSR, como subproduto da venda. Este MSR representa o valor presente esperado do rendimento líquido de gestão que a instituição receberá ao longo da vida da hipoteca — incluindo as taxas de gestão previstas menos as despesas.

Estas alterações ao tratamento de capital do MSR foram duas: primeiro, a maioria dos bancos experimentou aumentos moderados a significativos nos seus pesos de risco para MSRs, dependendo de como contabilizavam estes direitos nos seus balanços.6 Segundo, bancos que detinham quantidades significativas de MSRs enfrentaram um tratamento de capital ainda mais rigoroso, em que quaisquer MSRs que excedessem uma certa percentagem do capital (chamada de “limite de dedução”) recebiam pesos de risco desproporcionalmente elevados.

Reconsiderar o equilíbrio

Na altura, os reguladores reforçaram o tratamento de capital do MSR por razões válidas. As avaliações de MSR podem ser difíceis de calcular, pois não se baseiam em preços de transação em mercados líquidos. Em vez disso, derivam-se de modelos que dependem de suposições subjetivas sobre pré-pagamentos de hipotecas e a probabilidade de incumprimento. Isto torna as avaliações voláteis, especialmente durante oscilações nas taxas de juro, e observámos que, durante períodos de altos incumprimentos, alguns mercados de MSR podem experimentar stress ou até parar.

Estas são preocupações legítimas, e quero deixar claro que manter MSRs nem sempre é a melhor opção para todos os bancos. Gerir com sucesso a volatilidade das avaliações de MSR à medida que as taxas de juro variam requer capacidades sofisticadas de hedge ou uma estratégia eficaz de retenção de mutuários durante ondas de refinanciamento. A gestão de hipotecas também acarreta riscos operacionais e responsabilidades de conformidade. Os bancos que participam na gestão de hipotecas devem possuir conhecimentos e recursos suficientes para gerir estes riscos de forma segura e sólida.

Dito isto, os reguladores estão muito mais familiarizados com os MSRs desde que as regulamentações de 2013 foram implementadas, e também aprendemos bastante sobre como o tratamento de capital dos MSRs afetou as decisões dos bancos quanto à originação e gestão de hipotecas. Começando pela originação, quando os bancos decidem se devem originar e como precificar hipotecas, consideram o valor do MSR que recebem após a venda de securitização. O tratamento de capital torna esse MSR menos valioso. Como os bancos securitizam cerca de 75 por cento das suas originações hipotecárias para mutuários de baixa a moderada renda (LMI), o tratamento de capital pode afetar particularmente a disponibilidade e acessibilidade de hipotecas para esses mutuários.7

Quanto à gestão, aprendemos que o limite de dedução pode dificultar a construção de um negócio de gestão rentável. Este efeito pode ser mais pronunciado em bancos menores. A gestão de hipotecas exige investimentos fixos substanciais em pessoal e tecnologia, sendo mais eficiente em volumes maiores. No entanto, bancos menores podem não conseguir construir uma carteira de gestão desse tamanho sem criar um MSR que exceda o limite de dedução.

Os pesos de risco para hipotecas mantidas em carteiras bancárias também influenciam as decisões dos bancos sobre envolvimento no mercado hipotecário e precificação. Estes pesos de risco estão calibrados adequadamente ao risco subjacente? Considere o índice de valor do empréstimo (LTV). As regras de capital impõem o mesmo peso de risco independentemente do LTV, mas a probabilidade de incumprimento e a severidade das perdas variam bastante com o LTV. Hipotecas de baixo LTV têm perdas esperadas baixas — os mutuários têm fortes incentivos para proteger o seu capital próprio, e os valores de garantia excedem amplamente a exposição de crédito do banco. Além disso, o risco de incumprimento diminui ao longo do tempo à medida que o principal é amortizado e a hipoteca migra para categorias de LTV mais baixas.

Esta desconexão entre os requisitos de capital e o risco real tem consequências importantes. Os bancos detêm um número substancial de hipotecas com baixos índices de LTV. Ao exigir um capital desproporcionalmente elevado, reduzimos a capacidade do banco de alocar capital para apoiar as necessidades da sua comunidade. À luz destas considerações, estou aberto a rever se o tratamento de capital dos MSRs e das hipotecas está adequadamente calibrado e proporcional aos riscos.

Caminho proposto

Embora existam muitas regras que regulam a originação e gestão de hipotecas pelos bancos, a minha discussão de hoje centra-se no tratamento de capital regulatório, que representa apenas uma pequena parte do problema hipotecário mais amplo. Abordar de forma abrangente os desafios do mercado hipotecário também exigiria rever as regras do Bureau de Proteção Financeira ao Consumidor (CFPB) e requisitos legislativos. Gostaria de destacar algumas áreas dentro do quadro Basel que poderiam efetivamente enfrentar alguns desafios e que estamos a considerar para possíveis alterações.

Em breve, serão apresentadas duas propostas regulatórias que, entre outras mudanças mais amplas ao quadro de capital regulatório, aumentariam os incentivos dos bancos para participar na originação e gestão de hipotecas. Primeiro, as propostas removeriam a exigência de deduzir os ativos de gestão de hipotecas do capital regulatório, mantendo o peso de risco de 250 por cento atribuído a esses ativos. Procuraremos comentários sobre o peso de risco adequado para esses ativos. Esta alteração no tratamento dos ativos de gestão de hipotecas incentivaria a participação dos bancos no setor, reconhecendo a incerteza quanto ao valor desses ativos ao longo do ciclo económico.

Segundo, as propostas considerariam também aumentar a sensibilidade ao risco dos requisitos de capital para empréstimos hipotecários nos livros dos bancos. Uma abordagem seria usar o índice LTV para determinar o peso de risco aplicável às exposições de imóveis residenciais, em vez de aplicar um peso de risco uniforme independentemente do LTV. Esta mudança poderia alinhar melhor os requisitos de capital com o risco real, apoiar o crédito no balanço dos bancos e potencialmente reverter a tendência de migração de atividade hipotecária para entidades não bancárias nos últimos 15 anos.

Estas possíveis alterações abordariam preocupações legítimas sobre a estrutura do mercado hipotecário, mantendo salvaguardas prudenciais adequadas. Aguardo com interesse o feedback da indústria e de outros stakeholders enquanto consideramos estas modificações.

Considerações finais

Ao criar um mercado hipotecário resiliente, que inclua uma participação robusta de todos os tipos de instituições financeiras, podemos oferecer crédito acessível e gestão de alta qualidade aos mutuários, independentemente das condições económicas. Fortalecer a participação dos bancos nestas atividades não ameaça a segurança e solidez do sistema bancário. Estes objetivos são compatíveis.

Estou ansioso por colaborar com os meus colegas reguladores para explorar opções que possam criar caminhos para que os bancos retornem às suas atividades tradicionais e principais, incluindo o setor de hipotecas de retalho.

Mais uma vez, agradeço o convite para me juntar a vocês hoje e aguardo a nossa discussão.

1. As opiniões aqui expressas são minhas e não representam necessariamente as de meus colegas do Conselho do Federal Reserve ou do Comitê Federal de Mercado Aberto. Agradeço a Karen Pence pela assistência na preparação destas palavras. Voltar ao texto

2. Os dados são compilados a partir do Home Mortgage Disclosure Act (HMDA) (originações) e do Inside Mortgage Finance (gestão). As tabelas do HMDA referem-se a hipotecas de compra de primeira hipoteca de taxa fixa garantidas por propriedades de uso próprio, construídas no local, de uma a quatro famílias. Os bancos incluem bancos comerciais, caixas de poupança e cooperativas de crédito. A quota de mercado dos bancos em 2008 foi um pouco elevada em relação aos padrões históricos, pois algumas grandes entidades não bancárias saíram do mercado em 2007 e 2008. O Conselho de Supervisão de Estabilidade Financeira (FSOC) publicou um relatório sobre gestão de hipotecas por entidades não bancárias que fornece uma série temporal mais longa. Veja FSOC, Relatório sobre Gestão de Hipotecas por Entidades Não Bancárias 2024 (PDF). Voltar ao texto

3. Veja Susan Cherry, Erica Jiang, Gregor Matvos, Tomasz Piskorski e Amit Seru, “Alívio de Dívidas Governamental e Privado durante a COVID-19 (PDF)”, Brookings Papers on Economic Activity (Outono de 2021); You Suk Kim, Donghoon Lee, Tess Scharlemann e James Vickery, “Fricções na Intermediação de Alívio de Dívidas: Evidência do Acordo de Moratória do CARES”, Journal of Financial Economics 158 (2024), https://doi.org/10.1016/j.jfineco.2024.103873. Voltar ao texto

4. Veja https://home.treasury.gov/system/files/261/FSOC-2024-Nonbank-Mortgage-Servicing-Report.pdf. Voltar ao texto

5. Greg Buchak, Gregor Matvos, Tomasz Piskorski e Amit Seru, “Fintech, Arbitragem Regulamentar e o Crescimento dos Shadow Banks”, Journal of Financial Economics 130 (2018), https://doi.org/10.1016/j.jfineco.2018.03.011_._ Voltar ao texto

6. Para mais informações sobre as alterações no tratamento de capital do MSR, consulte Relatório ao Congresso sobre o Efeito das Regras de Capital nos Ativos de Gestão de Hipotecas (PDF) (Board of Governors, junho de 2016). Voltar ao texto

7. Cálculo baseado em dados do HMDA para hipotecas de compra de taxa fixa de primeira hipoteca de uso próprio. Voltar ao texto