Pidato Wakil Ketua Pengawasan Bowman tentang menghidupkan kembali pemberian kredit hipotek bank

Senang sekali dapat bergabung kembali dengan Anda tahun ini dalam Konferensi Bankir Komunitas Asosiasi Bankir Amerika Serikat. Sebagai mantan bankir komunitas, saya selalu menikmati waktu untuk belajar dari pengalaman Anda guna memperkaya pekerjaan saya di Federal Reserve.1

Hari ini, saya ingin membahas tren yang mengkhawatirkan dalam sistem keuangan kita yang memiliki implikasi signifikan terhadap industri perbankan, stabilitas pasar hipotek, dan konsumen. Baik karena keputusan sadar sebagai respons terhadap lingkungan regulasi maupun faktor lainnya, kita telah menyaksikan migrasi besar dalam penerbitan dan pelayanan hipotek keluar dari sektor perbankan. Data menunjukkan cerita yang jelas. Pada tahun 2008, bank menerbitkan sekitar 60 persen hipotek dan memegang hak pelayanan atas sekitar 95 persen saldo hipotek. Sejak saat itu, kontraksi ini sangat luar biasa. Hingga tahun 2023, bank hanya menerbitkan 35 persen hipotek dan melayani sekitar 45 persen saldo hipotek.2

Melihat kembali untuk memahami besarnya perubahan ini, sebagai regulator, kita memiliki tanggung jawab untuk menentukan apakah regulasi prudensial telah mendorong pergeseran ini. Kita juga harus mempertimbangkan apakah regulasi tersebut telah dikalibrasi secara tepat terhadap risiko yang ditimbulkan oleh penerbitan dan pelayanan hipotek terhadap sistem perbankan. Migrasi keluar dari kegiatan penerbitan dan pelayanan ini telah menimbulkan biaya yang besar bagi bank, konsumen, dan sistem hipotek secara keseluruhan. Sebagian ini disebabkan oleh overkalibrasi perlakuan modal untuk kegiatan ini, yang menghasilkan persyaratan yang baik terlalu besar terhadap risiko maupun terlalu mahal bagi bank untuk melakukan kegiatan hipotek. Saya melihat jalan ke depan yang menggabungkan partisipasi bank yang diperbarui di pasar hipotek dan sistem perbankan yang aman dan sehat.

Mengapa Migrasi Ini Penting

Untuk Bank: Hipotek adalah komponen penting dari model bisnis. Ini tidak hanya dari perspektif pendapatan, tetapi karena perbankan secara fundamental adalah bisnis hubungan. Pembelian rumah adalah tonggak besar dalam kehidupan, dan bank harus mampu menawarkan layanan ini kepada pelanggan mereka. Selain itu, sebagian besar bank lebih memilih mempertahankan pelayanan hipotek secara internal untuk memastikan pengalaman pelanggan yang positif. Kita tahu bahwa pelayanan yang dilakukan dengan baik dapat menciptakan loyalitas pelanggan, tetapi jika dilakukan dengan buruk dapat menimbulkan frustrasi yang signifikan.

Manfaat hubungan yang ditawarkan oleh bisnis hipotek cukup besar. Pelanggan yang memiliki hubungan kuat dengan bank secara alami akan beralih ke bank tersebut untuk kebutuhan keuangan lainnya, mulai dari rekening giro hingga layanan investasi. Ini dapat menciptakan lingkaran yang baik—pelayanan pelanggan yang baik dalam bisnis hipotek dapat memperkuat hubungan dengan pelanggan dan meningkatkan ketahanan keuangan bank. Pelayanan hipotek juga menawarkan manfaat keuangan yang berbeda. Pendapatan dari biaya pelayanan hipotek mendiversifikasi aliran pendapatan bank dari ketergantungan berlebihan pada pendapatan pinjaman, memberikan pendapatan yang lebih stabil yang independen dari lingkungan suku bunga.

Bank juga memiliki keunggulan struktural dalam pelayanan. Hubungan pelanggan yang dibangun melalui pemberian pinjaman hipotek mungkin lebih berharga bagi bank daripada nonbank karena mereka dapat menawarkan lebih banyak produk dan layanan secara silang. Saldo escrow harus disimpan dalam rekening yang diasuransikan, memberikan bank dana untuk mendukung kegiatan pinjaman seperti halnya rekening deposito lainnya. Banyak kontrak pelayanan mengharuskan penyedia untuk mengadvance pembayaran pokok, bunga, dan pembayaran lain atas nama peminjam yang bermasalah. Bank dapat lebih mudah mematuhi persyaratan ini dibandingkan nonbank karena bank memiliki akses ke sumber dana yang stabil dan biaya rendah.

Untuk Konsumen: Beralih ke konsumen, berkurangnya jumlah bank yang terlibat dalam penerbitan dan pelayanan hipotek telah mengurangi pilihan dan kompetisi yang mendorong penurunan biaya. Selain itu, peminjam yang mengalami kesulitan keuangan tampaknya lebih buruk selama masa penurunan keuangan dengan penyedia nonbank. Selama COVID-19, peminjam yang dilayani oleh bank lebih mungkin menerima penangguhan pembayaran hipotek mereka dibandingkan yang dilayani oleh nonbank.3

Untuk Stabilitas Keuangan: Penyedia nonbank menghadapi kerentanan lain, seperti yang dijelaskan dalam laporan terbaru yang diterbitkan oleh Dewan Pengawasan Stabilitas Keuangan (FSOC).4 Mungkin risiko terbesar yang mereka timbulkan adalah bahwa kerangka regulasi dan resolusi untuk perusahaan hipotek ini belum mengikuti pertumbuhan mereka. Ketika penyedia layanan bank besar gagal, regulator memiliki alat untuk memastikan fungsi layanan inti tetap berjalan—memastikan pembayaran hipotek peminjam dikreditkan dengan benar dan bahwa peminjam yang mengalami kesulitan keuangan menerima modifikasi yang sesuai. Penyedia nonbank jauh lebih sedikit dilindungi oleh pengamanan ini.

Tantangan Perlakuan Modal

Kita dapat melihat dengan jelas dari penelitian akademik dan umpan balik industri bahwa perubahan perlakuan modal terhadap hak pelayanan hipotek pada tahun 2013 menjadi faktor dalam penarikan bank dari pasar hipotek.5 Ketika lembaga keuangan mengsekuritisasi hipotek dengan menjualnya ke trust sekuritisasi, lembaga tersebut menerima “hak pelayanan hipotek” atau MSR sebagai produk sampingan dari penjualan tersebut. MSR ini mewakili nilai kini yang diharapkan dari pendapatan pelayanan bersih yang akan diterima lembaga selama masa hipotek—termasuk biaya pelayanan yang diperkirakan dikurangi biaya.

Perubahan terhadap perlakuan modal MSR ini terbagi menjadi dua bagian. Pertama, sebagian besar bank mengalami peningkatan risiko bobot moderat hingga sedang untuk MSR, tergantung bagaimana bank memperhitungkan MSR dalam neraca mereka.6 Kedua, bank yang memegang jumlah MSR yang signifikan menghadapi perlakuan modal yang lebih ketat lagi, di mana MSR yang melebihi persentase tertentu dari modal (disebut “ambang pengurangan”) mendapatkan risiko bobot yang secara tidak proporsional tinggi.

Mempertimbangkan Ulang Keseimbangan

Pada saat itu, regulator memperketat perlakuan modal MSR karena alasan yang masuk akal. Penilaian MSR bisa menjadi tantangan karena tidak didasarkan pada harga transaksi di pasar yang likuid. Sebaliknya, penilaian ini berasal dari model yang bergantung pada asumsi subjektif tentang prepayment hipotek dan kemungkinan default. Hal ini membuat penilaian menjadi volatil, terutama selama fluktuasi suku bunga, dan kita telah mengamati bahwa selama periode default tinggi, beberapa pasar MSR dapat mengalami tekanan atau bahkan berhenti berfungsi.

Ini adalah kekhawatiran yang sah, dan saya ingin menegaskan bahwa memegang MSR tidak selalu merupakan pilihan yang tepat untuk setiap bank. Mengelola volatilitas penilaian MSR secara sukses saat suku bunga berubah membutuhkan kemampuan lindung nilai yang canggih atau strategi retensi peminjam yang efektif selama gelombang refinancing. Pelayanan juga membawa risiko operasional dan tanggung jawab kepatuhan yang besar. Bank yang terlibat dalam pelayanan hipotek harus memiliki keahlian dan sumber daya yang cukup untuk mengelola risiko ini dan tanggung jawab terkait secara aman dan sehat.

Namun demikian, regulator menjadi jauh lebih akrab dengan MSR sejak diberlakukannya regulasi tahun 2013, dan kita juga telah belajar banyak tentang bagaimana perlakuan modal terhadap MSR mempengaruhi keputusan bank terkait penerbitan dan pelayanan hipotek. Berfokus pada penerbitan, ketika bank memutuskan apakah akan menerbitkan dan bagaimana menentukan harga hipotek, mereka mempertimbangkan nilai MSR yang mereka terima setelah penjualan sekuritisasi. Perlakuan modal membuat MSR tersebut menjadi kurang berharga. Karena bank mengsekuritisasi sekitar 75 persen dari penerbitan hipotek mereka kepada peminjam berpenghasilan rendah hingga menengah (LMI), perlakuan modal ini mungkin secara khusus mempengaruhi ketersediaan dan keterjangkauan hipotek bagi peminjam tersebut.7

Berfokus pada pelayanan, kita telah belajar bahwa ambang pengurangan mungkin menghambat kemampuan bank membangun bisnis pelayanan yang menguntungkan. Efek ini mungkin lebih besar bagi bank kecil. Pelayanan hipotek membutuhkan investasi tetap yang besar dalam personel dan teknologi, sehingga lebih efisien secara biaya pada volume yang lebih besar. Namun, bank kecil mungkin tidak mampu membangun portofolio pelayanan sebesar itu tanpa melebihi ambang pengurangan MSR.

Risiko bobot untuk hipotek yang dimiliki dalam portofolio bank juga mempengaruhi keputusan bank terkait keterlibatan pasar hipotek dan penetapan harga. Apakah risiko bobot ini dikalibrasi secara tepat terhadap risiko yang sebenarnya? Pertimbangkan rasio pinjaman terhadap nilai (LTV) dari hipotek. Aturan modal menetapkan risiko bobot yang sama tanpa memperhatikan LTV, tetapi probabilitas default dan tingkat kerugian sangat bervariasi dengan LTV. Hipotek dengan LTV rendah memiliki kerugian yang diharapkan rendah—peminjam memiliki insentif kuat untuk melindungi ekuitas mereka, dan nilai jaminan jauh melebihi eksposur kredit bank. Selain itu, risiko default hipotek menurun seiring waktu saat pokoknya dilunasi dan hipotek berpindah ke kategori LTV yang lebih rendah.

Ketidaksesuaian antara persyaratan modal dan risiko nyata ini memiliki konsekuensi penting. Bank memegang sejumlah besar hipotek dengan rasio pinjaman terhadap nilai yang rendah. Dengan mewajibkan modal yang secara tidak proporsional tinggi, kita mengurangi kemampuan bank untuk menyalurkan modal guna mendukung kebutuhan komunitas mereka. Mengingat pertimbangan ini, saya terbuka untuk meninjau kembali apakah perlakuan modal terhadap MSR dan hipotek telah dikalibrasi secara tepat dan sepadan dengan risiko yang ada.

Jalan ke Depan yang Diusulkan

Meskipun banyak aturan yang mengatur penerbitan dan pelayanan hipotek bank, diskusi saya hari ini berfokus pada perlakuan modal regulasi bank, yang hanya merupakan bagian kecil dari masalah hipotek yang lebih luas. Mengatasi tantangan pasar hipotek secara komprehensif juga memerlukan peninjauan ulang aturan dari Consumer Financial Protection Bureau dan persyaratan legislatif. Izinkan saya menyoroti beberapa area dalam kerangka Basel yang dapat secara efektif mengatasi beberapa tantangan dan yang sedang kami pertimbangkan untuk modifikasi.

Dua usulan regulasi akan segera diperkenalkan yang, selain perubahan lain dalam kerangka modal regulasi, akan meningkatkan insentif bank untuk terlibat dalam penerbitan dan pelayanan hipotek. Pertama, usulan ini akan menghapus kewajiban untuk mengurangi aset pelayanan hipotek dari modal regulasi sambil mempertahankan risiko bobot 250 persen yang diberikan kepada aset ini. Kami akan meminta masukan mengenai risiko bobot yang tepat untuk aset ini. Perubahan perlakuan ini akan mendorong partisipasi bank dalam bisnis pelayanan hipotek sekaligus mengakui ketidakpastian terkait nilai aset ini selama siklus ekonomi.

Kedua, usulan ini juga akan mempertimbangkan peningkatan sensitivitas risiko dari persyaratan modal untuk pinjaman hipotek di buku bank. Salah satu pendekatan adalah menggunakan rasio pinjaman terhadap nilai (LTV) untuk menentukan risiko bobot yang berlaku untuk eksposur properti residensial, daripada menerapkan risiko bobot yang seragam tanpa memperhatikan LTV. Perubahan ini dapat lebih baik menyelaraskan persyaratan modal dengan risiko nyata, mendukung pemberian pinjaman di neraca bank, dan berpotensi membalik tren migrasi kegiatan hipotek ke nonbank selama 15 tahun terakhir.

Perubahan potensial ini akan mengatasi kekhawatiran yang sah tentang struktur pasar hipotek sambil menjaga perlindungan prudensial yang tepat. Saya menantikan umpan balik dari industri dan pemangku kepentingan lain saat kami mempertimbangkan modifikasi ini.

Pemikiran Penutup

Dengan menciptakan pasar hipotek yang tangguh yang melibatkan partisipasi kuat dari semua jenis lembaga keuangan, kita dapat menyediakan kredit yang terjangkau dan pelayanan berkualitas tinggi kepada peminjam tanpa memandang kondisi ekonomi. Penguatan partisipasi bank dalam kegiatan ini tidak mengancam keselamatan dan kesehatan sistem perbankan. Tujuan ini sejalan.

Saya menantikan kerja sama dengan regulator lain untuk mempertimbangkan opsi menciptakan jalur agar bank kembali ke layanan bisnis inti dan tradisional mereka, termasuk di ruang hipotek ritel.

Terima kasih sekali lagi atas undangan untuk bergabung hari ini, dan saya menantikan diskusi kita.